EMPLEADOS PÚBLICOS Y DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA

EMPLEADOS PÚBLICOS Y DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA

El caso de la negociación colectiva de los empleados públicos se ha formulado un deseo de otorgarles igualdad de condiciones a los empleados  públicos frente a los trabajadores particulares, lo cual ha creado una figura jurídica basada en el Convenio N° 151 de la Off y del Art. 55 de la  Constitución Política.

La problemática  a la cual  se enfrenta  ese deseo  de  otorgarles   el derecho a la negociación  colectiva  a los  empleados   públicos,   no  es supuestamente la calidad del empleador, que en el caso de los empleados públicos  es el  Estado. No; el principal problema que se presenta es el vínculo laboral por medio    del   cual se  generan las  obligaciones, ya  que  mientras que los trabajadores particulares tienen un vínculo  contractual  con sus empleadores, los  empleados    públicos   tienen   un  vínculo   legal y reglamentario, de tal forma que  estos últimos  dependen de  la facultad   de unilateralidad por decirlo así que ostenta su empleador, que es el Estado, que  representa  el interés general.

De  esta  manera,    existe   una discusión,   planteada por el doctor Jairo Villegas,  en  el sentido  que  si bien  los  empleados  públicos   tienen  derecho a la negociación  colectiva,  según  el convenio  151 de  la Off  y del Art.  55 de la Constitución, hasta ahora se había considerado que la negociación colectiva de los empleados públicos se basaba en simples peticiones respetuosas que dichos empleados hiciesen a sus superiores. Expresado en términos jurídicos: los empleados públicos ejercerán un derecho de petición ante su empleador para  que  éste resuelva,   como autoridad   administrativa, uniLateralmente la situación.   No  obstante,   esta  postura   debe cambiar  rotundamente, ya que con  base  en los fundamentos jurídicos ya reseñados, en los principios de igualdad    en  derechos   laborales   y  el deber  constitucional del Estado de fomentar    soluciones   pacíficas   a las controversias laborales, es menester que  el Estado  realice previamente lo que ha denominado el profesor Jairo Villegas un acuerdo colectivo, que se inicia como un conflicto colectivo,  no con pliego de peticiones sino con peticiones respetuosas y un acercamiento entre las dos partes, otorgando así «el ejercicio del derecho a la negociación colectiva» y terminando en un acuerdo colectivo que se convertirá en el texto previo de una ley, cuando ésta deba ser el medio para estipular las relaciones laborales  de los empleados públicos, o de un acto administrativo en cuanto se trate  de competencias del presidente, de las gobernaciones, municipios y distritos el determinar el régimen de dichos empleados. Y aquí se nota un contrasentido: el acuerdo colectivo es un acuerdo bilateral en un principio, pero depende de la manifestación unilateral que lo convierta en fuente del derecho para poder entrar a funcionar. Entonces esto genera un gran conflicto entre   el   deber   del   Estado  de  promover los acuerdos bilaterales de controversias laborales  y el derecho   del  mismo   Estado de reglamentar y determinar materias laborales de los empleadores  públicos.  De la misma forma lo entendió la Corte Constitucional:

Sin embargo, la Constitución reconoce a todas las personas el derecho a participar en las decisiones que puedan afectarles (cp, arto 2'). Además, en materia de conflictos de trabajo, la Carta establece que es deber del Estado promover la concertación y otros medios de similar naturaleza para la solución pacífica de esas controversias (cp, arto 55).

Nótese que esta última norma no distingue, lo cual significa que el deber  del Estado de fomentar una solución concertada se predica de todos los conflictos laborales. Conforme a lo anterior, los empleados públicos tienen derecho a participar, en alguna forma, en la definición de sus condiciones de trabajo, puesto que se trata de determinaciones que indudablemente los afectan. Igualmente, en desarrollo del mandato del artículo 55 superior, es deber del Estado promover la concertación también en caso de que ocurra un conflicto colectivo en reL¡ción con los empleados públicos pues, como se dijo, la Carta consagra una obligación estatal general. Por ende, la decisión de excluir a los empleados públicos de los beneficios propios de la negociación (artículos 7"y 8" de la Convención bajo revisión), no parece adecuada, pues no sólo desconoce el dicho de estos servidores a participar en alguna forma en decisiones que los afectan significativamente sino que, además, restringe indebidamente la obligación estatal de promover una solución concertada y pacífica de todos los conflictos laborales. En tales circunstancias, y en virtud del principio hermenéutica de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se debe preferir aquella interpretación permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto, la Corte entra a analizar si es posible hacer compatible la facultad que tienen las autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos con el deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales y con el derecho de los empleados públicos a participar en estas determinaciones'

Viéndose en esa encrucijada, la Corte buscó armonizar esos dos principios constitucionales de la siguiente manera:

La Corte encuentra que esa armonización es posible, por cuanto la facultad, de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que, existan procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto, se busquen, hasta donde sea posible, soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55 superior. Esto significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el derecho de negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado. "'Sin embargo, y a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. Esto significa que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo es válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los conceios, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente. Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades».'

Sin embargo, esta posición de la Corte, más que ser una solución al problema de reconocer el derecho de los empleados públicos a la negociación colectiva, sólo realiza un trabajo de acoplamiento salomónico entre dos normas constitucionales, y da a entender de otra manera que la negociación colectiva de los empleados públicos consiste en la resolución de un derecho de petición, hasta tanto no se determinen ni se creen los mecanismos de que habla la Corte para hacer efectivo la participación de los  empleados públicos en las decisiones que los afecten. Y reitero que esa posición no se adapta al Estado que queremos, ni al espíritu de la Constitución del 91, y además, como ya lo ha reconocido la Corte:

l...] la decisión de excluir a los empleados públicos de los beneficios propios de la negociación (artículos l'y 8" de la Convención bajo revisión), no parece adecuada, pues no sólo desconoce el derecho de estos servidores a participar en alguna forma en decisiones que los afectan significativamente sino que, además, restringe  indebidamente la obligación estatal de promover una solución concertada y pacífica de todos los conflictos laborales.

FUENTE:

• González, F. (2014, Julio 09). Negociación colectiva de los empleados públicos en colombia. [Figura]. Recuperado de. https://derechopublicomd.blogspot.com/2014/05/negociacion-colectiva-de-los-empleados.html

Por otra parte, independiente de la concepción de la Corte, el profesor Villegas concentra su análisis en los efectos que deben tener los acuerdos colectivos.De Esta fonna, afirma el profesor Villegas Que los acuerdos colectivos vinculan política y éticamente a la autoridad  para ser instrumentalizados y hacer eficaz el derecho a la negociación jurídica de que gozan los empleados públicos, y que su incumplimiento podría ocasionar una causa jurídica, que es la declaración de la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto por medio del cual se incorpora a!ordenamiento jurídico, por violar el derecho de negociación colectiva. Por otra parte, también plantea el mismo autor que se puede generar una acción de cumplimiento debido a que al realizarse el acuerdo colectivo, la autoridad administrativa manifestó su voluntad, que produce efectos jurídicos en la obligación, de instrumentar el acuerdo colectivo, como texto previo del acto unilateral.

Lo que se busca, en últimas, es que esta figura jurídica, creada para dar un derecho, como es el de la negociación colectiva, no se ahogue con el autoritarismo y absolutismo que tiene el Estado en este campo. Este es otro punto que debate el profesor Villegas, es decir que si bien el tratado dispuso como medios de solución a las controversias laborales la negociación colectiva, la autocomposición y arreglo directo, también se reconoce por medio del Convenio 151 otras formas de resolver las controversias y que para su aplicación tampoco' tienen distinción en cuanto calidad del empleador, como son la mediación, la conciliación y el arbitraje; por tanto, sería un deber del Estado garantizar que estos últimos medios no se les quiten a los empleados públicos, y, por el contrario,  los lleva a la práctica en la resolución de sus propios conflictos.

Sobre este punto quiero decir que toda esta estructura jurídica «extraña» que se ha creado para adaptar el ordenamiento jurídico a! Convenio  151 y al Art. 55 de la CP lo que hace es complicar las cosas. Y esto no es nuevo, ya que cada vez que se suscribe un convenio internacional siempre entra chocando contra nuestra tan reglada estructura jurídica. Y no sólo ocurre con los convenios y tratados internacionales, sino con las leyes mismas. Se legisla a ciegas y no  existe  coherencia  respecto  a la reglamentación  de  la vida de los ciudadanos colombianos, de  tal forma  que  así como  están  las leyes está el país, y les toca siempre a las cortes crear unos verdaderos

«mutantes» jurídicos que hacen  la vida  más  complicada  y que la gente  que no estudia derecho no comprende, y en últimas no sabe qué es lo que está permitido y qué no. Las normas son para  todo el mundo,  y deben  entenderse si se quiere que se cumplan.

Este problema del derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos no lo comprende todo el mundo, y menos si se dejan tantos cabos sueltos.  Si un  jurista  intenta  explicar  este  problema  a una  persona   común y corriente, es posible que ésta  salga  más  confundida  de lo que  estaba,  ya que   no   sabe   cómo   se  le  va a  garantizar a  los  empleados públicos el cumplimiento por parte del Estado de  un  acuerdo  colectivo,  en el sentido que  si bien  el que haya suscrito el acuerdo colectivo con un sindicato de empleados públicos no puede más que garantizar que  dicho acuerdo  será  estudiado  por  la autoridad  competente,   ya  sea  el presidente de la República o un  cuerpo  colegiado  como  el Congreso,  las asambleas  o los concejos, ejerciendo la facultad para  decir  la última  palabra  con respecto al acuerdo. En este sentido, la Corte Constitucional ha establecido:

Así, según la Constitución, el Congreso, por medio de una ley marco,fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los miembros del Congreso Nacional, mientras que el Presidente señala la funciones especiales de los empleados públicos y fija sus emolumentos (cp, arts. 150, ord. 19, y .189, ord. 14). Este reparto de competencias se reproduce en el ámbito territorial, pues las asambleas y los concejos determinan las escalas de remuneración de los distintos empleos, mientras que los gobernadores y los alcaldes señalan sus funciones especiales y fijan sus emolumentos (cP, arts. 300, ord. 7',305, ord. 7',3.13, ord. 6°,y 315, ord. 7°).Por ende, conforme a la Constitución, las condiciones de trabajo (funciones y remuneración) de los empleados públicos son determinadas unilateralmente por el Estado, por lo cual pareciera que los artículos 7' y 8° de la convención bajo revisión no pudieran ser aplicados a este tipo específico de servidores públicos, y que entonces  fuera  necesario  que se condiciona la exequibilidad de esas disposiciones.6

Pero los procedimientos de la creación de la ley de los actos administrativos son traumáticos y enlos debates los proyectos comienzan  a sufrir mutilaciones y enmiendas, que son consecuencias jurídicas que no deben sufrir los empleados públicos, por lo que seguirán en desventaja con respecto de las convenciones colectivas de los  trabajadores particulares, y además se estaría  violando  la principal  consecuencia  de la negociación  colectiva,  que es haber   llegado   a un  acuerdo   bilateral.  Por consiguiente, ¿qué seriedad puede tener una negociación colectiva si el acuerdo será posteriormente modificado? Este es uno de los pocos ejemplos de  la falta  de justicia  social que se presenta en el país, y sobre  todo  que se torna  aún  más  grave  cuando es patrocinado por el mismo gobierno y llevado a cabo por éste.

Respecto  a este  problema   me  queda  un interrogante: Si la convención colectiva  es el instrumento para que el sindicato logre su fin, ¿por qué los sindicatos de los empleados públicos no cuentan con ella?  La  respuesta jurídica más sencilla es: No, no pueden tener este mecanismo, porque  su vínculo  es  legal y reglamentario, y  el  Estado   tiene la prohibición de no poder  celebrar  contratos   de  tipo  laboral  en el campo  administrativo. Este fundamento no es consecuente con  el Estado  que  plantea  la Carta,  porque está incurriendo en una discriminación  de derechos  laborales  por  la calidad del  empleador   --que tiene  una  serie de prerrogativas laborales que ponen en desventaja a los empleados públicos-, aunque digan que no es así, y le achaquen el problema  a la diferencia  del  vínculo  laboral;  pero  lo que  pasa es que ese vínculo  laboral está fundamentado por la calidad del empleador, que representa un interés general y que justifica una desigualdad en condiciones supuestamente des:iguales,en contradicción con derecho que debe reconocer el Estado, que es el derecho a la negociación colectiva. Yeso plantea un problema que no puedo resolver: si la posición del Estado, en cuanto a las negociaciones colectivas  de los empleados  públicos,  debe  seguir  siendo  la de  hacer  prevalecer la  estructura y  organización del Estado frente al reconocimiento pleno de un derecho que no debe enmarcar diferencias sustanciales en la aplicación   del  mismo a determinadas personas.

Por lo pronto planteó que  desde  el punto  de  vista  social  no  se puede decir que el régimen especial  que  tienen  los  empleados  públicos  los hace más   eficientes   que un  trabajador particular, o que la empresa pública funciona mejor que la empresa privada gracias al régimen de empleados públicos. No, es absurdo, ya que sabemos que en la práctica es todo lo contrario por regla general, pero existen pequeñas excepciones. Y desde un punto  iusnaturalista puedo decir que los que trabajan son seres humanos, y los seres humanos son iguales en todas partes;  por  tanto  tenemos  los mismos derechos  fundamentales y sociales que nos sean prometidos; hasta los mismos constituyentes manifestaron el deseo de eliminar la diferencia entre trabajadores particulares y empleados públicos.

Respecto a La  convención colectiva,en la Asamblea Nacional  Constituyente se expresó lo siguiente:

Se insiste en la necesidad del diálogo, de la concertación y de los acuerdos, como forma de evitar los conflictos laborales y de afianzar un clima de tranquilidad social. Es un derecho y una práctica que consideramos debe hacerse extensiva a todos los trabajadores, incluyendo a los demás empleados públicos, por cuanto es muy negativo que a estos trabajadores se les siga dando un tratamiento de ciudadanos de segunda categoría con relación a algunos derechos laborales.Fomentar el diálogo, la negociación y la concertación en el campo laboral y social, es una buena práctica y un buen principio, que mucho nos puede contribuir a encontrar formas que hoy se viven en Colombia ya consolidaron clima de tranquilidad y paz ciudadana. (Gaceta Constitucional, N° 45, Informe Ponencia).

¿De qué sirve  que  los empleados  públicos  puedan  formar  sindicatos  si no tienen un medio  eficaz  para  cumplir  su función,  sino  un  engendro  que va a requerir muchas luchas en el país para ser aceptado? Ese injerto jurídico que plantea tanto la Corte Constitucional en la sentencia C-377-98 como el profesor Villegas   tratando  de  asegurar el  derecho  fundamental  a la negociación colectiva de los empleados públicos, siempre tendrá  el problema de  enfrentarse a la cultura   colombiana, compuesta por autoritarismo, desorganización,        corrupción y sobre todo abuso contra el ser humano por parte de quien tenga el poder y un atropello absoluto a la población  ignorante de normas, que no es poca. Concluyó afirmando  que  hace  falta  mucha claridad en un asunto que tiene mucha repercusión social y que puede traer problemas dentro de nuestra cultura.

FUENTE:

• Villegas, J.Empleados públicos y derecho de negociación colectiva. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001.

 Empleados públicos y negociación colectiva. Actualidad laboral y seguridad social, N° 113,mayo-junio 2002.